Entstehungsgeschichte und Entwicklung des Schengener Abkommens

Am 14.06.1985 unterzeichneten die Bundesrepublik Deutschland, Frankreich, Belgien, Luxemburg und die Niederlande das Abkommen von Schengen (einem Ort in Luxemburg an den Grenzen zu Deutschland und Frankreich) über den schrittweisen Abbau der Personenkontrollen an den Binnengrenzen zwischen den Vertragsparteien.

Am 19.06.1990 wurde zur Umsetzung des Schengener Abkommens das Übereinkommen zur Durchführung des Schengener Abkommens (Schengener Durchführungsübereinkommen – SDÜ) unterzeichnet. Regelungsgegenstand des Abkommens sind Ausgleichsmaßnahmen, die infolge der Abschaffung der Binnengrenzkontrollen einen einheitlichen Raum der Sicherheit und des Rechts gewährleisten sollen. Es handelt sich dabei um

• die Vereinheitlichung der Vorschriften für die Einreise und den kurzfristigen Aufenthalt von Ausländern im „Schengen-Raum“ (einheitliches Schengen-Visum),
  
• Asylfragen (Bestimmung des für einen Asylantrag zuständigen Mitgliedstaats),
  
• Maßnahmen gegen grenzüberschreitenden Drogenhandel,
• polizeiliche Zusammenarbeit und
• Zusammenarbeit der Schengen Staaten im Justizwesen.

Das SDÜ trat am 01.09.1993 in Kraft, die praktische Anwendung seiner Einzelbestimmungen erfolgte jedoch erst nach Schaffung der erforderlichen technischen und rechtlichen Voraussetzungen (z.B. Einrichtung von Datenbanken und der dafür erforderlichen Datenschutzbehörden) – so genannte „Inkraftsetzung“ am 26.03.1995.

Nachdem die Schengen-Zusammenarbeit zunächst nur auf völkerrechtlicher Basis erfolgte, wurde sie durch das Schengen-Protokoll zum Amsterdamer Vertrag vom 02.10.1997 mit Wirkung vom 01.05.1999 in die EU einbezogen.

Der Schengen-Besitzstand (Schengener Abkommen und die auf dieser Grundlage erlassenen Regelungen) und seine Weiterentwicklung wurde in weiten Bereichen in die Kompetenz der Europäischen Gemeinschaft überführt.

Die Zugehörigkeit zum Schengen-Raum hat für die Mitgliedsländer der Europäischen Union viele Vorteile. Mit dem Wegfall der Grenzkontrollen an den Binnengrenzen der Union geht nicht nur ein Mehr an Freiheit für die Bürgerinnen und Bürger, sondern auch an Sicherheit einher. Der Wegfall der Kontrollen an den Binnengrenzen wird durch effizientere und bessere Kontrollen an den Schengen-Außengrenzen sowie durch andere Maßnahmen an den Binnengrenzen, z.B. mobile Grenzraumüberwachung und stärkere Vernetzung der Polizeiarbeit, ausgeglichen. Die Pflicht für deutsche Staatsangehörige, bei der Ausreise aus Deutschland oder der Einreise nach Deutschland einen gültigen Pass oder Passersatzpapier (z.B. (vorläufiger) Personalausweis, Reiseausweis als Passersatz) mitzuführen besteht jedoch weiterhin und kann bei Missachtung mit einem Ordnungsgeld von bis zu 5.000 Euro geahndet werden.

Seit 1985 haben sich weitere Staaten dem Schengen-Raum angeschlossen:

Italien unterzeichnete die Übereinkommen am 27.11.1990, Spanien und Portugal unterzeichneten sie am 25.06.1991, Griechenland am 6.11.1992, Österreich am 28.04.1995, Dänemark, Finnland und Schweden am 19.12.1996 ebenso wie die nicht-EU-Mitglieder Island und Norwegen. Die Schweiz, ebenfalls als nicht-EU-Mitglied, unterzeichnete das Abkommen im Jahre 2004. Die Tschechische Republik, Estland, Lettland, Litauen, Ungarn, Malta, Polen, Slowenien und die Slowakei traten am 21.12.2007 bei, Liechtenstein (nicht-EU-Mitglied) am 19.12.2011. Kroatien schloss sich am 01.01.2023 dem Schengen-Raum an. Zuletzt wurden am 31.03.2024 die Personenkontrollen an den Luft- und Seebinnengrenzen zu und zwischen Bulgarien und Rumänien aufgehoben.

Das EU-Mitgliedsland Zypern ist noch kein Vollmitglied des Schengen-Raums; die Grenzkontrollen zwischen Zypern und dem Schengen-Raum werden aufrechterhalten, (zur Position des Vereinigten Königreichs und Irlands s.u.). Für Bulgarien und Rumänien gilt entsprechend dem Beschluss des Rates vom 30.12.2023 (Beschluss (EU) 2024/210), dass seit dem 31.03.2024 die Personenkontrollen an den Luft- und Seebinnengrenzen zu und zwischen Bulgarien und Rumänien abgeschafft worden sind. An den Landbinnengrenzen werden weiterhin Personenkontrollen durchgeführt. Der Rat bemüht sich, einen Beschluss zur Aufhebung der Personenkontrollen an den Landbinnengrenzen zu fassen.

• Visabestimmungen

Regelungsgegenstände

1. Bürger der Schengen-Staaten (siehe unten) können die Schengen-Binnengrenzen ohne Personenkontrollen überschreiten. Die einzelnen Staaten können bei Gefährdung der öffentlichen Ordnung oder der nationalen Sicherheit jedoch weiterhin für einen begrenzten Zeitraum Kontrollen an den Binnengrenzen durchführen. Für mögliche Kontrollen sollten daher auch Staatsangehörige der Schengen-Staaten einen gültigen Reisepass oder Personalausweis mitführen. Die Pflicht für deutsche Staatsangehörige, beim Verlassen des Bundesgebiets und der Einreise nach Deutschland einen gültigen Pass oder Passersatz (z.B. Personalausweis) mitzuführen, besteht trotz des Abkommens weiterhin.

2. Inhaber eines von einem Schengen-Staat ausgestellten und in seiner räumlichen Gültigkeit nicht beschränkten Visums für den kurzfristigen Aufenthalt („Schengen-Visum“ der Visumkategorie „C“) dürfen sich im Rahmen von dessen Gültigkeit im gesamten Hoheitsgebiet der Schengener Staaten aufhalten und sich darin frei bewegen. Beim Überschreiten der Binnengrenzen unterliegt auch dieser Personenkreis keinen Kontrollen. Visa für den Flughafentransit (Visumkategorie „A“) berechtigen lediglich zum Aufenthalt in den internationalen Transitzonen von Flughäfen, jedoch nicht zur Einreise in den Schengen Raum.

3. Drittstaatsangehörige, die Inhaber eines nationalen Aufenthaltstitels eines Schengen-Staates sind, dürfen sich im Rahmen von dessen Gültigkeit für bis zu 90 Tage innerhalb eines Zeitraums von 180 Tagen auch im Hoheitsgebiet der übrigen Schengen-Staaten aufhalten. Dies gilt auch für Inhaber eines von einem Schengen-Staat ausgestellten „nationalen“ Visums (Visumkategorie „D“).

4. Harmonisierte Visumpolitik der Mitgliedstaaten (gemeinsame Liste der visumpflichtigen bzw. visumfreien Drittstaaten).

5. Außengrenzkontrollen nach einheitlichem Standard.

6. Zugriff der Mitgliedstaaten auf das Schengener Informationssystem (SIS), das Schengen-weite Personen- und Sachdaten umfasst , insbesondere zu Fahndungszwecken.

7. Enge polizeiliche und justizielle Zusammenarbeit.

8. Gemeinsame Bekämpfung der Betäubungsmittelkriminalität.

9. Zuständigkeitsregeln für die Durchführung von Asylverfahren, inzwischen ersetzt durch die Verordnung (EG) Nr. 343/2003 des Rates vom 18. 02.2003 (sog. Dublin-II-Verordnung)

Mitgliedstaaten

Folgende Staaten wenden die Bestimmungen des Schengen-Acquis vollständig an (sog. Schengen-Vollanwenderstaaten):

Mit der vollständigen Abschaffung der Binnengrenzkontrollen kann sich der Inhaber eines einheitlichen Visums während des Gültigkeitszeitraums, längstens jedoch bis zu 90 Tage pro Zeitraum von 180 Tagen in den o.a. Staaten aufhalten, die das Schengener Durchführungsübereinkommen anwenden.

Schengen-Besitzstand PDF / 8 MB

Schweiz

Nachdem die Schweizer im Juni 2005 ihre Zustimmung zum Assoziierungsabkommen mit der EU und der EG zum Schengen Raum erklärten, setzt die Schweiz seit dem 12.12.2008 das Schengener Abkommen um. Die Abschaffung der Personenkontrollen an den Luftgrenzen erfolgte zum 29.03.2009.

Dänemark, Irland und Vereinigtes Königreich

Für die EU-Mitgliedsländer Dänemark und Irland sowie für das Vereinigte Königreich sind Sonderregelungen vorgesehen.

Dänemark wendet den Schengener Besitzstand voll an, aber es hat bei der Unterzeichnung des Schengener Abkommens einen Vorbehalt hinsichtlich der Umsetzung und Anwendung künftiger Entscheidungen auf der Grundlage des Abkommens geltend gemacht. Es entscheidet von Fall zu Fall, ob es sich an der Weiterentwicklung des Schengener Besitzstands auf völkerrechtlicher Grundlage anschließt und das ohne seine Beteiligung zustande gekommene Gemeinschaftsrecht als nationales Recht anwenden will. Dänemark ist allerdings an bestimmte Maßnahmen im Bereich der gemeinsamen Politik der Visa-Erteilung gebunden.

Irland und das Vereinigte Königreich sind keine Parteien des Schengener Abkommens. Sie können den Schengen-Besitzstand mit Billigung des EU-Rates ganz oder teilweise übernehmen und sich an seiner Weiterentwicklung beteiligen. Sie erteilen keine Schengen-Visa. Beide Staaten wenden das Schengener Abkommen nur teilweise an. Der EU-Ministerrat billigte einen entsprechenden Antrag dieser Staaten zur verstärkten Zusammenarbeit von Polizei und Justiz in Strafsachen, bei der Drogenbekämpfung und bei dem Schengener Informationssystem (SIS). Allerdings erfolgte kein Wegfall der Grenzkontrollen.

Island und Norwegen

Island und Norwegen, die beide nicht Mitgliedsländer der Europäischen Union sind, wenden den Schengener Besitzstand voll an. Dies erfolgt auf der Grundlage eines Assoziierungsabkommens mit der EU vom 18.05.1999.

Beide Länder gehören (zusammen mit Dänemark, Finnland und Schweden) zur Nordischen Passunion, die Kontrollen an ihren gemeinsamen Grenzen aufgehoben hat. Der Rat der Europäischen Union beschloss am 01.12.2000 die Inkraftsetzung des Schengen-Besitzstands in allen fünf Ländern der Nordischen Passunion. Seitdem sind sie Vollanwender-Staaten. Die Bestimmungen über das Schengener Informationssystem SIS sind bereits seit 01.01.2000 in Kraft.

In den für Island und Norwegen geltenden Bereichen des Schengen-Besitzstands werden die Beziehungen zwischen diesen beiden Ländern einerseits und Irland und dem Vereinigten Königreich andererseits in einem vom Rat am 28.06.1999 genehmigten Übereinkommen festgelegt.

In der Praxis erfolgt die Einbindung der Nicht-EU-Mitglieder Island und Norwegen durch gemischte Ausschüsse, die parallel zu den Arbeitsgruppen des Rates der EU tagen. An ihren Sitzungen nehmen Vertreter der Regierungen der EU-Mitgliedstaaten, der Kommission und der Regierungen der Drittstaaten teil. Island und Norwegen nehmen somit an den Diskussionen über die Entwicklung des Schengen-Besitzstands, nicht aber an den Abstimmungen teil.

Andorra und San Marino

Andorra unterzeichnete das SDÜ nicht explizit. Es bestehen allerdings auch keine Grenzkontrollen zu den Nachbarländern Spanien und Frankreich. San Marino unterzeichnete das SDÜ nicht explizit, jedoch bestehen keine Grenzkontrollen zum einzigen Nachbarland Italien.

Zypern

Trotz Vollmitgliedschaft in der EU wendet Zypern (Beitritt am 01.05.2004) den Schengen-Besitzstand bislang nur teilweise an. Zypern erteilt dementsprechend noch keine einheitlichen Schengen-Visa.

Zur Übernahme des gesamten Schengener Besitzstands sind bestimmte Voraussetzungen notwendig. Hierzu zählen die Inbetriebnahme des weiterentwickelten Personen- und Sachfahndungssystem (Schengener Informationssystem der zweiten Generation - SIS II) und der erfolgreiche Abschluss eines Evaluierungsverfahrens, in dem die für die Vollanwendung des Schengen-Besitzstands erforderlichen Voraussetzungen geprüft werden. Erst danach wird die politische Entscheidung über die Schengen-Vollanwendung und den Wegfall der Binnengrenzkontrollen gefällt.

Rechtsvorschriften zum Schengener Abkommen (Auszüge)

1. Schengener Abkommen - Übereinkommen zwischen den Regierungen der Staaten der Benelux-Wirtschaftsunion, der Bundesrepublik Deutschland und der Französischen Republik betreffend den schrittweisen Abbau der Kontrollen an den gemeinsamen Grenzen vom 14.06.1985 (GMBl. 1986, S. 79 ff.)
2. Schengener Durchführungsübereinkommen - SDÜ - Übereinkommen zur Durchführung des Übereinkommens von Schengen vom 14.06.1985 zwischen den Regierungen der Staaten der Benelux-Wirtschaftsunion, der Bundesrepublik Deutschland und der Französischen Republik betreffend den schrittweisen Abbau der Kontrollen an den gemeinsamen Grenzen vom 19.06.1990 (BGBl. II 1993, Seite 1013 ff.)
3. Gesetz zum Schengener Übereinkommen vom 19.06.1990 betreffend den schrittweisen Abbau der Kontrollen an den gemeinsamen Grenzen vom 15.07.1993 (BGBl. II 1993, Seite 1010 ff.)
4. Bekanntmachung über das Inkrafttreten des Übereinkommens zur Durchführung des Übereinkommens von Schengen vom 14.06.1985 zwischen den Regierungen der Staaten der Benelux-Wirtschaftsunion, der Bundesrepublik Deutschland und der Französischen Republik betreffend den schrittweisen Abbau der Kontrollen an den gemeinsamen Grenzen vom 14.06.1985 (BGBl. II 1994, Seite 631 ff.)
5. Vertrag von Amsterdam vom 02.10.1997 (BGBl. 1998 II S. 386)

6. Schengener Grenzkodex (Verordnung (EU) 2016/399 vom 09.03.2016 über einen Gemeinschaftskodex für das Überschreiten der Grenzen durch Personen)
   

Schengener Informationssystem der zweiten Generation (SIS II)

Das SIS II ist ein Informationssystem, das den nationalen Strafverfolgungs-, Justiz- und Verwaltungsbehörden der Schengen-Staaten die Möglichkeit bietet, durch Datenaustausch bestimmte Aufgaben wahrzunehmen. Die EU-Agenturen EUROPOL und EUROJUST haben ebenfalls eingeschränkte Zugangsberechtigungen für dieses System.

Im SIS II führen die Schengen-Staaten derzeit Informationen aus zwei großen Bereichen zentral zusammen:

• Ausschreibungen von Drittstaatsangehörigen zum Zwecke der Einreise- und Aufenthaltsverweigerung auf der Grundlage der Verordnung (EG)1987/2006 vom 20.12.2006;

• Personen- und Sachfahndungsausschreibungen zum Zwecke der polizeilichen und justiziellen Zusammenarbeit in Strafsachen auf der Grundlage des Ratsbeschlusses 2007/533/JI vom 12.06.2007.

Personen, deren personenbezogene Daten im Schengener Informationssystem der zweiten Generation (SIS II) verarbeitet werden, haben das Recht auf Auskunft, Berichtigung unrichtiger Daten und Löschung unrechtmäßig gespeicherter Daten. Sie können dieses Recht in allen Staaten ausüben, in denen das SIS II betrieben wird, unabhängig davon, welcher Mitgliedstaat die Ausschreibung tatsächlich vorgenommen hat.

Bei Auskunftsanträgen müssen die zuständigen Behörden so schnell wie möglich, spätestens jedoch innerhalb von 60 Tagen nach Antragsstellung, antworten. Bei Anträgen auf Berichtigung oder Löschung müssen die zuständigen Behörden so schnell wie möglich, spätestens jedoch drei Monate nach Antragstellung mitteilen, welche Maßnahmen sie getroffen haben. Wenn die einschlägigen nationalen Vorschriften kürzere Antwortzeiten vorsehen, gelten diese. In Deutschland gibt es jedoch keine kürzeren Antwortfristen.

Auskunftsrecht

Das Auskunftsverfahren richtet sich nach den Vorschriften des jeweiligen Mitgliedstaates.

In Deutschland erteilt das Bundeskriminalamt (BKA) Auskunft darüber, ob tatsächlich eine Einspeicherung im SIS II vorhanden ist und welche Behörde für eine Berichtigung oder Löschung zuständig wäre.

Kontaktdaten:

Bundeskriminalamt
DS - Petenten
65173 Wiesbaden
E-Mail: mail@bka.bund.de

Betrifft der Auskunftsantrag eine Ausschreibung, die nicht von einer deutschen Behörde eingestellt worden ist, muss das BKA zunächst den Mitgliedstaat beteiligen, der die Ausschreibung in das SIS II eingegeben hat. Erst wenn dieser Gelegenheit hatte, sich zur möglichen Weitergabe der Daten an den Antragsteller zu äußern, darf das BKA Auskunft zu diesen Daten erteilen oder die Auskunft ggf. unterlassen.

Die Auskunft darf nur unterbleiben,

• wenn sonst die Gefahr besteht, dass die ausschreibende Stelle ihre Aufgabe nicht ordnungsgemäß erfüllen kann (z.B. polizeiliches Ermittlungsverfahren),

• wenn es zum Schutz der öffentlichen Sicherheit und Ordnung notwendig ist,

• oder wenn die Daten oder die Tatsache, dass sie gespeichert sind, aus gesetzlichen Gründen oder zum Schutz überwiegender Rechte und Freiheiten Dritter, geheim zu halten sind.

Wenn die Auskunft verweigert wird oder Betroffene Zweifel haben, ob die erhaltene Auskunft korrekt ist, können sie sich an die Datenschutzkontrollbehörde des Bundes wenden. Diese wird die Angelegenheit umfassend überprüfen und den Betroffenen mitteilen, ob ihre Rechte beachtet wurden.

Kontaktdaten:

Die Bundesbeauftragte für den Datenschutz
und die Informationsfreiheit
Graurheindorfer Str. 153
53117 Bonn
E-Mail: poststelle@bfdi.bund.de
Tel.: 0049 (0)228 99 7799 0

Recht auf Berichtigung und Löschung von Daten

Sind personenbezogene Daten im SIS II unrichtig oder unvollständig, hat der Betroffene ein Recht auf Berichtigung. Sind personenbezogene Daten im SIS II unrechtmäßig gespeichert, hat der Betroffene ein Recht auf Löschung. Wurde die betreffende Ausschreibung von einer Behörde in einem anderen Staat veranlasst, darf nur dieser die erfassten Daten berichtigen oder löschen. Die zuständigen Behörden in Deutschland wirken durch den Austausch von Informationen und die Durchführung der erforderlichen Überprüfungen an der Bearbeitung des Falles mit.

Der Antrag ist unmittelbar an die (von der SIRENE Deutschland mitgeteilte) ausschreibende Stelle zu richten. Er sollte begründet und sämtliche möglicherweise relevanten Informationen sollten beigefügt werden.

Rechtsbehelfe

Die Rechtsbehelfe richten sich nach dem einschlägigen nationalen Recht. In Deutschland müssen Betroffene zunächst bei der ablehnenden Stelle Widerspruch einlegen. Diese Stelle überprüft im Widerspruchsverfahren, ob sie ihre ursprüngliche Entscheidung abändert und dadurch selbst Abhilfe schafft. Lehnt sie die Auskunftserteilung, Berichtigung oder Löschung erneut ab, kann der Betroffene beim zuständigen Verwaltungsgericht eine Verpflichtungsklage erheben.

In Deutschland können sich Betroffene außerdem jederzeit an die zuständige Datenschutzkontrollbehörde wenden. Diese wird die Angelegenheit umfassend überprüfen und den Betroffenen mitteilen, ob ihre Rechte beachtet wurden. Handelt es sich um eine Ausschreibung einer Bundesbehörde, können Betroffene sich an die Bundesbeauftragte für den Datenschutz und die Informationsfreiheit wenden (Kontaktdaten s.o.), bei Ausschreibung einer Landesbehörde an die Datenschutzbehörde des entsprechenden Bundeslandes.

Falls die Beschwerde einen grenzübergreifenden Sachverhalt betrifft, arbeiten die beteiligten nationalen Datenschutzbehörden zusammen, um die Rechte der betroffenen Personen zu garantieren.